29日下午，十三屆全國人大常委會第七次會議舉行了閉幕會。會議應(yīng)到174人，出席171人，符合法定人數(shù)。會議以170票贊成、1票棄權(quán)，表決通過了關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定。會后，全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會辦公室主任何寶玉、全國人大常委會法工委民法室副主任杜濤、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司副巡視員孫邦群出席發(fā)布會，共同回答與這部法律案有關(guān)的問題。

為什么要修改農(nóng)村土地承包法

這次修法有哪些重要意義?

全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會辦公室主任何寶玉表示，近些年來，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村取得了一些新進展，出現(xiàn)了一些新情況和新問題。黨中央對“三農(nóng)”工作，特別是農(nóng)村土地制度改革做出了一些新的部署，要求對農(nóng)村土地承包法進行修改。具體來說，我們這次修改法律主要是基于三個方面考慮。

第一，適應(yīng)新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展的客觀要求。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化信息化的迅速推進和農(nóng)村經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，農(nóng)村也出現(xiàn)了一些新情況。越來越多的農(nóng)民，特別是青壯年農(nóng)民進城務(wù)工，承包土地流轉(zhuǎn)加速，流轉(zhuǎn)面積不斷擴大，現(xiàn)在流轉(zhuǎn)的承包地面積已經(jīng)超過了三分之一，家庭農(nóng)場、各種農(nóng)民專業(yè)合作社還有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化農(nóng)村龍頭企業(yè)等一些新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn)，農(nóng)民規(guī)?；?jīng)營水平不斷提高。這次修改農(nóng)村土地承包法，主要就是為了將農(nóng)村土地實行“三權(quán)分置”的制度法制化，以更有效地保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和承包農(nóng)戶的合法權(quán)益，同時也更有利于促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

第二，把黨對新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的一些重大部署和方針政策轉(zhuǎn)化為法律。黨的十八大以來，針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的新情況、新發(fā)展、新問題，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對于穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村集體土地制度改革等提出了一系列的方針政策，作出了重大安排部署。習(xí)總書記就“三農(nóng)”工作作出了重要論述和指示，需要及時地轉(zhuǎn)化為法律。

第三，總結(jié)和確認(rèn)地方實踐探索和創(chuàng)新的經(jīng)驗，并上升為法律。這些年來，不少地方在進一步深化農(nóng)村改革，特別是農(nóng)村土地制度改革的過程中不斷地探索創(chuàng)新，積累了寶貴的經(jīng)驗，需要及時加以總結(jié)，并且把實踐證明行之有效的經(jīng)驗上升為法律，更好地規(guī)范和指導(dǎo)農(nóng)村改革發(fā)展。

對保護進城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)

做了哪些新的規(guī)定?

何寶玉認(rèn)為，承包期內(nèi)不得隨意調(diào)整農(nóng)民的承包地，不得隨意收回農(nóng)民的承包地，是農(nóng)村土地承包法的核心內(nèi)容。農(nóng)村土地承包法第26條和第27條(修改后是第27條、第28條)，這是農(nóng)村土地承包法修改的兩個核心條款。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，很重要的一點，就是發(fā)包方在承包期內(nèi)不得隨意收回承包地，使廣大農(nóng)民真正地感到土地承包經(jīng)營權(quán)是有切實保障的。否則，如果發(fā)包方可以隨便收回承包地，穩(wěn)定的土地承包關(guān)系就無從談起。

這次修改農(nóng)村土地承包法是保護進城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，作了兩個修改。一個是農(nóng)民進城以前，不得以農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進城落戶的條件。一個是刪除了要求進城農(nóng)戶交回承包地、不交回就收回的規(guī)定，修改為由進城農(nóng)戶自主選擇如何處分土地承包經(jīng)營權(quán)，可以按照自愿有償原則，依法將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織其他農(nóng)戶，也可以自愿有償?shù)貙⒊邪亟换匕l(fā)包方，也可以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。

修改后的法律

如何體現(xiàn)三權(quán)分置?

全國人大常委會法工委民法室副主任杜濤認(rèn)為，確實落實承包地的“三權(quán)分置”，是這次修改農(nóng)村土地承包法的主要任務(wù)。我們說的“三權(quán)分置”，針對的是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式而進行的一個制度設(shè)計。農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這個是說的所有權(quán)，對這個問題，土地管理法和物權(quán)法都有明確規(guī)定。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地，這句話講的是農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)，也就是承包以后，就享有了土地承包經(jīng)營權(quán)。

杜濤表示，三權(quán)分置的設(shè)想，是承包的農(nóng)戶承包土地以后，不但可以在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓承包地，還可以向外部的受讓人流轉(zhuǎn)承包地，而且流轉(zhuǎn)以后，要使受讓人獲得權(quán)利保障，可以有利于促進適度規(guī)模經(jīng)營，進一步發(fā)揮農(nóng)村土地資源的效率，也有利于增加農(nóng)民的財產(chǎn)收入，同時還要使轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)的承包戶不失去權(quán)利的保障。這就需要在土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，再設(shè)計一個由流轉(zhuǎn)的受讓人享有的權(quán)利。這個權(quán)利就是這次修改后新增加的土地經(jīng)營權(quán)，是“三權(quán)分置”中的第三個權(quán)利。

前面說了前兩個權(quán)利是現(xiàn)在都有的，土地所有權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)，這次在修改后的農(nóng)村土地承包法中，又新設(shè)了一個土地經(jīng)營權(quán)制度。

修改后的農(nóng)村土地承包法對于土地經(jīng)營權(quán)的制度設(shè)計，主要包括幾個方面：一是在總則第9條中，提出了土地經(jīng)營權(quán)的概念，同時也表達了整個制度設(shè)計的理論基礎(chǔ)。這個理論基礎(chǔ)就是承包方既可以自己經(jīng)營，有也可以流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。流轉(zhuǎn)承包地的土地經(jīng)營權(quán)，就是由他人經(jīng)營的一個實現(xiàn)方式，我們在第9條中作了一個基本的規(guī)定，出來了土地經(jīng)營權(quán)的概念。

第二個關(guān)于流轉(zhuǎn)的方式。修改后的農(nóng)村土地承包法第36條規(guī)定，承包方可以自主決定依法采取出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他的方式，向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案。

第三，關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的登記。修改后的法律第41條規(guī)定“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記，未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人”，關(guān)于登記的規(guī)定，同時在法律上也是一個關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)效力的表述。

第四，關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保，依照新修改后的法律第47條規(guī)定，一個方面，承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔(dān)保，就是承包方自己就可以用土地承包經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)融資擔(dān)保。另一方面，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方，通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)過承包方的書面同意并向發(fā)包方備案，也可以向金融機構(gòu)融資擔(dān)保。融資擔(dān)保以后，就發(fā)生了擔(dān)保物權(quán)的效力。當(dāng)事人就可以向登記機構(gòu)申請登記。作為擔(dān)保物權(quán)人的金融機構(gòu)，有權(quán)就土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先受償。

如何打消農(nóng)民沒有土地

就失去一切的憂慮?

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司副巡視員孫邦群表示，這個問題涉及到土地流轉(zhuǎn)，從土地流轉(zhuǎn)來說，從中央制度安排來說，叫落實所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)。這個制度創(chuàng)新已經(jīng)體現(xiàn)在這次修法上。所以從農(nóng)民的角度來說，不存在流轉(zhuǎn)了之后土地就失去了。從中央的要求，到法律的規(guī)定，包括我們在實踐過程中用了五年時間在全國對農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)做了確權(quán)登記頒證，目的是讓農(nóng)民能夠拿到穩(wěn)定的承包經(jīng)營權(quán)。承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的，是物權(quán)。穩(wěn)定承包經(jīng)營權(quán)之后，農(nóng)民可以按照自己的意愿來進行有計劃地流轉(zhuǎn)，也可以入股，也可以退出，也可以互換。這是中央所要求的，在保護所有權(quán)和承包權(quán)的前提下，平等保護農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)。

此外，為了平等保護經(jīng)營權(quán)，相關(guān)的部門推出了一系列的措施，包括流轉(zhuǎn)市場規(guī)范化建設(shè)，這次根據(jù)新修訂的土地承包法相關(guān)精神，將進一步完善流轉(zhuǎn)市場管理辦法。另一方面，農(nóng)民的顧慮還與對流轉(zhuǎn)合同的條款規(guī)定不是太清楚有關(guān)，下一步我們準(zhǔn)備推出全國標(biāo)準(zhǔn)的土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)合同文本，進一步規(guī)范合同。

所以，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中不存在流轉(zhuǎn)了土地，土地就失去的問題。

對農(nóng)村土地承包法

還做了哪些重要修改和補充?

全國人大常委會法工委民法室副主任杜濤表示，實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國改革開放歷史新時期的重要的標(biāo)志性舉措，也是憲法規(guī)定的我國的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。

這次修改農(nóng)村土地承包法，就是為了在新時期適應(yīng)發(fā)展的需要，把中央精神和實踐經(jīng)驗，轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。

簡而言之，實際上就是在原來的集體土地所有權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，又從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出一個土地經(jīng)營權(quán)。

關(guān)于承包期的延長。黨的十九大報告提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年，這次修改農(nóng)村土地承包法就要把這個中央精神落實為法律規(guī)范。修改后的法律規(guī)定，耕地的承包期屆滿后再延長三十年。同時，考慮到土地承包關(guān)系除了耕地還包括草地和林地，這次也同時規(guī)定，草地和林地的承包期屆滿后，再現(xiàn)有基礎(chǔ)上相應(yīng)延長。

這次修改農(nóng)村土地承包法，重要的修改了保護農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)，其實修改前的農(nóng)村土地承包法，就很注重保護農(nóng)村婦女的承包經(jīng)營權(quán)。比如說規(guī)定了農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利，承包中應(yīng)當(dāng)保護婦女的合法權(quán)益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營權(quán)。這是現(xiàn)行法的規(guī)定?，F(xiàn)行法還規(guī)定，不得因為婦女婚姻狀況的變更而損害其土地承包經(jīng)營權(quán)。

這次修改后的農(nóng)村土地承包法又新增加了兩項規(guī)定，一是規(guī)定承包農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項權(quán)益。二是土地承包經(jīng)營權(quán)證和林權(quán)證，這些證書應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營權(quán)的全部家庭成員列入。這兩項新增加的規(guī)定，實際主要的考慮也是關(guān)于保護農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)。

對于新法落地

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部有哪些具體舉措?

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司副巡視員孫邦群表示，圍繞著新修訂的內(nèi)容，我們落實新修訂的農(nóng)村土地承包法，近期主要是抓兩個方面：第一，大力宣傳新修訂的農(nóng)村土地承包法。一些新的內(nèi)容、新的重點要讓老百姓知道，讓從事這項工作的黨政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)通弄懂。為了做到這一點，一是我們抓緊對新法進行一些釋義，要和全國人大相關(guān)部門抓緊研究，做一個標(biāo)準(zhǔn)的法律釋義。二是要通過各種媒體、多種方式把法的精神向農(nóng)民宣傳，讓農(nóng)民能夠做到家喻戶曉，按照土地承包法維護自己的權(quán)益。在宣傳的同時，我們還計劃，要開展培訓(xùn)，特別是從事這項工作的各級黨政領(lǐng)導(dǎo)，以及土地承包管理的一些人員，要進行一些有組織的培訓(xùn)，這是明年的一項重點工作。

此外，根據(jù)新修訂的法律，要盡快出臺一些配套的政策措施。第一個方面，農(nóng)民還有擔(dān)心，還有顧慮，在穩(wěn)定承包權(quán)上，做好我們農(nóng)村承包地確權(quán)登記的一些收尾工作。這項工作歷時五年，到2018年底基本完成，在基本完成的基礎(chǔ)上，還有一些收尾，真正給農(nóng)民確實權(quán)、頒鐵證，這項工作要繼續(xù)做好做實。

第二個方面，這部法律規(guī)定的要建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核和風(fēng)險防范制度，這個制度要具體出臺辦法，規(guī)范工商資本到農(nóng)村去租地的行為。同時，結(jié)合法律的要求和規(guī)定，在第二輪土地承包到期后再延長三十年，這也是十九大習(xí)總書記宣布的，這方面我們要研究具體的配套政策和拿出具體的銜接辦法。

修訂后的農(nóng)村土地承包法

對婦女權(quán)益如何保障?

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司副巡視員孫邦群表示，我國實行土地集體所有，采取的是集體經(jīng)濟組織內(nèi)部家庭承包方式，承包家庭的成員平等地享有承包土地的各項權(quán)益。無論是婦女，無論是小孩，無論是老人，都要平等地享有土地的各項權(quán)益。修訂后的土地承包法特別體現(xiàn)了這條，這也是對婦女權(quán)益保護的一種強調(diào)。同時，也保留原法的條款。比如說第6條，農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利，承包中應(yīng)當(dāng)保護婦女的合法權(quán)益，任何組織和個人，不得剝奪侵害婦女應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營權(quán)。

婦女結(jié)婚，新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不能收回其原承包地，婦女離婚、喪偶，仍在原居住地生活，或不在原居住地生活，但在新居住地沒取得承包地的，發(fā)包方也不能收回她的承包地。這些規(guī)定都是對婦女承包經(jīng)營權(quán)加強了保護。第一，在娘家的地不能收回。第二，在婆家如果沒分到地的時候，更不能收回。從這個角度來說，婦女的權(quán)益更加得到了保護。