自然資源部22日召開新聞發(fā)布會表示，國務(wù)院辦公廳日前印發(fā)的《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導(dǎo)意見》(以下簡稱指導(dǎo)意見)，是我國首個專門規(guī)范土地二級市場的重要文件，提出了建立產(chǎn)權(quán)明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監(jiān)管有效的土地二級市場，搭 建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場交易平臺。
 

當(dāng)前，我國形成的是以政府供應(yīng)為主的土地一級市場和市場化的土地二級市場。在城市，國家擁有土地所有權(quán)，但是使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。相較而言，目前土地二級市場發(fā)展相對滯后。

自然資源部所有者權(quán)益司副司長王薇表示，《指導(dǎo)意見》明確了土地的轉(zhuǎn)讓形式，將導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的行為都視為土地轉(zhuǎn)讓，實施統(tǒng)一監(jiān)管。通過優(yōu)化轉(zhuǎn)讓的交易規(guī)則、完善土地分割或者合并轉(zhuǎn)讓政策，實行差別化稅費等改革舉措，激發(fā)市場活力，促進存量土地進入市場盤活。

針對劃撥土地出租長期存在的不規(guī)范問題，《指導(dǎo)意見》進行了規(guī)范，簡化了審批方式。在土地抵押方面，明確自然人、企業(yè)均可以作為抵押權(quán)人。支持在養(yǎng)老、教育等社會領(lǐng)域投資的企業(yè)，以有償取得的建設(shè)用地使用權(quán)進行抵押融資。

《指導(dǎo)意見》創(chuàng)新了運行模式，解決了在哪交易、由誰交易、怎么交易的問題。各地要在市縣自然資源主管部門現(xiàn)有的土地交易平臺或機構(gòu)的基礎(chǔ)上搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場交易平臺，匯集土地二級市場交易信息，提供交易場所，大力推進線上交易。同時，優(yōu)化交易流程，明確相關(guān)規(guī)則，交易雙方可以自行協(xié)商交易，也可以委托平臺公開交易，政府要加強事中事后監(jiān)管，對于價格異常的，政府可以依法實行優(yōu)先購買權(quán)，維護市場平穩(wěn)運行。

自然資源部開發(fā)利用司副司長陳國慶表示，與土地一級市場相比，我國土地二級市場長期處于自發(fā)分散狀態(tài)，存在以下問題：一是交易規(guī)則不健全。有關(guān)管理規(guī)定分散，且大多起草時間比較早，限制條件多，難以滿足當(dāng)前發(fā)展需要;二是交易信息不對稱，市場未充分形成，交易機會不充分;三是交易平臺不規(guī)范。此外，一些地方交易程序復(fù)雜、環(huán)節(jié)多、周期長，市場不夠規(guī)范，矛盾和糾紛多發(fā)?！吨笇?dǎo)意見》是我國首個專門規(guī)范土地二級市場的重要文件，是新時代完善我國土地二級市場的頂層設(shè)計，確立了一系列基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性的制度安排。文件的出臺，對于促進一二級市場協(xié)調(diào)發(fā)展、加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、加快推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

自然資源部自然資源開發(fā)利用司司長鄭凌志特別強調(diào)了《指導(dǎo)意見》是堅持和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要舉措，是推進“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措，也是促進節(jié)約集約用地、加快推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。同時，他還指出，《指導(dǎo)意見》在出臺之前已經(jīng)北京市房山區(qū)等全國34個市(縣、區(qū))開展為期兩年的土地二級市場試點。在這兩年里，試點地區(qū)的土地二級市場交易規(guī)則體系不斷完善，土地交易的宗數(shù)、面積、價款都出現(xiàn)大幅增長，極大激發(fā)了市場配置土地資源的潛力，取得了積極成效。試點期間，34個試點地區(qū)共出臺各類交易細則和配套措施337份，形成了較為完善的土地二級市場政策體系，保障交易有章可循，市場主體積極參與、各類交易日趨活躍、交易量明顯提升。

據(jù)了解，我國還將加強信息的互通共享，特別是加強交易管理與涉地司法處置、涉地國有資產(chǎn)處置、涉地股權(quán)轉(zhuǎn)讓以及不動產(chǎn)登記的銜接和信息共享，通過強化信息公示、建立健全聯(lián)動機制等，維護市場公平競爭環(huán)境。

附《指導(dǎo)意見》全文：

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導(dǎo)意見國辦發(fā)〔2019〕34號》

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

土地市場是我國現(xiàn)代市場體系的重要組成部分，是資源要素市場的重要內(nèi)容。改革開放以來，通過大力推行國有建設(shè)用地有償使用制度，我國基本形成了以政府供應(yīng)為主的土地一級市場和以市場主體之間轉(zhuǎn)讓、出租、抵押為主的土地二級市場，對建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制、促進土地資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用、加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程起到了重要作用。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，土地二級市場運行發(fā)展中的一些問題逐步凸顯，交易規(guī)則不健全、交易信息不對稱、交易平臺不規(guī)范、政府服務(wù)和監(jiān)管不完善等問題比較突出，導(dǎo)致要素流通不暢，存量土地資源配置效率較低，難以滿足經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的需要。為完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場，結(jié)合各地改革試點實踐，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

(一)指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，認真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，堅持問題導(dǎo)向，以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場為方向，以促進土地要素流通順暢為重點，以提高存量土地資源配置效率為目的，以不動產(chǎn)統(tǒng)一登記為基礎(chǔ)，與國土空間規(guī)劃及相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相銜接，著力完善土地二級市場規(guī)則，健全服務(wù)和監(jiān)管體系，提高節(jié)約集約用地水平，為完善社會主義市場經(jīng)濟體制、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供用地保障。

(二)基本原則。把握正確方向。堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，突出市場在資源配置中的決定性作用，著力減少政府微觀管理和直接干預(yù)。落實“放管服”改革總體要求，強化監(jiān)管責(zé)任，減少事前審批，創(chuàng)新和完善事中事后監(jiān)管，激發(fā)市場活力，增強內(nèi)生動力。

規(guī)范市場運行。完善交易規(guī)則，維護市場秩序，保證市場主體在公開、公平、公正的市場環(huán)境下進行交易，保障市場依法依規(guī)運行和健康有序發(fā)展，促進要素流動和平等交換，提高資源配置效率。

維護合法權(quán)益。堅持平等、全面、依法保護產(chǎn)權(quán)。充分尊重權(quán)利人意愿，保障市場主體合法權(quán)益，實現(xiàn)各類市場主體按照市場規(guī)則和市場價格依法平等使用和交易建設(shè)用地使用權(quán)，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵。切實維護土地所有權(quán)人權(quán)益，防止國有土地資產(chǎn)流失。

提高服務(wù)效能。強化服務(wù)意識，優(yōu)化交易流程，降低交易成本，提高辦事效率，方便群眾辦事，全面提升土地市場領(lǐng)域政府治理能力和水平。

(三)目標任務(wù)。建立產(chǎn)權(quán)明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監(jiān)管有效的土地二級市場，市場規(guī)則健全完善，交易平臺全面形成，服務(wù)和監(jiān)管落實到位，市場秩序更加規(guī)范，制度性交易成本明顯降低，土地資源配置效率顯著提高，形成一、二級市場協(xié)調(diào)發(fā)展、規(guī)范有序、資源利用集約高效的現(xiàn)代土地市場體系。

(四)適用范圍。

建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的交易對象是國有建設(shè)用地使用權(quán)，重點針對土地交易以及土地連同地上建筑物、其他附著物等整宗地一并交易的情況。涉及到房地產(chǎn)交易的，應(yīng)當(dāng)遵守《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》等法律法規(guī)規(guī)定。

二、完善轉(zhuǎn)讓規(guī)則，促進要素流通

(五)明確建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓形式。將各類導(dǎo)致建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的行為都視為建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，包括買賣、交換、贈與、出資以及司法處置、資產(chǎn)處置、法人或其他組織合并或分立等形式涉及的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移。建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，地上建筑物、其他附著物所有權(quán)應(yīng)一并轉(zhuǎn)移。涉及到房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的，按照房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，辦理房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓相關(guān)手續(xù)。

(六)明晰不同權(quán)能建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的必要條件。以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，需經(jīng)依法批準，土地用途符合《劃撥用地目錄》的，可不補繳土地出讓價款，按轉(zhuǎn)移登記辦理;不符合《劃撥用地目錄》的，在符合規(guī)劃的前提下，由受讓方依法依規(guī)補繳土地出讓價款。以出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，在符合法律法規(guī)規(guī)定和出讓合同約定的前提下，應(yīng)充分保障交易自由;原出讓合同對轉(zhuǎn)讓條件另有約定的，從其約定。以作價出資或入股方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，參照以出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有關(guān)規(guī)定，不再報經(jīng)原批準建設(shè)用地使用權(quán)作價出資或入股的機關(guān)批準;轉(zhuǎn)讓后，可保留為作價出資或入股方式，或直接變更為出讓方式。

(七)完善土地分割、合并轉(zhuǎn)讓政策。分割、合并后的地塊應(yīng)具備獨立分宗條件，涉及公共配套設(shè)施建設(shè)和使用的，轉(zhuǎn)讓雙方應(yīng)在合同中明確有關(guān)權(quán)利義務(wù)。擬分割宗地已預(yù)售或存在多個權(quán)利主體的，應(yīng)取得相關(guān)權(quán)利人同意，不得損害權(quán)利人合法權(quán)益。

(八)實施差別化的稅收政策。各地可根據(jù)本地實際，在地方權(quán)限內(nèi)探索城鎮(zhèn)土地使用稅差別化政策，促進土地節(jié)約集約利用。

三、完善出租管理，提高服務(wù)水平

(九)規(guī)范以有償方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)出租管理。以出讓、租賃、作價出資或入股等有償方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)出租或轉(zhuǎn)租的，不得違反法律法規(guī)和有償使用合同的相關(guān)約定。

(十)規(guī)范劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出租管理。以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)出租的，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定上繳租金中所含土地收益，納入土地出讓收入管理。宗地長期出租，或部分用于出租且可分割的，應(yīng)依法補辦出讓、租賃等有償使用手續(xù)。建立劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出租收益年度申報制度，出租人依法申報并繳納相關(guān)收益的，不再另行單獨辦理劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出租的批準手續(xù)。

(十一)營造建設(shè)用地使用權(quán)出租環(huán)境。市、縣自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)提供建設(shè)用地使用權(quán)出租供需信息發(fā)布條件和場所，制定規(guī)范的出租合同文本，提供交易鑒證服務(wù)，保障權(quán)利人的合法權(quán)益。統(tǒng)計分析建設(shè)用地使用權(quán)出租情況及市場相關(guān)數(shù)據(jù)，定期發(fā)布出租市場動態(tài)信息和指南。

四、完善抵押機制，保障合法權(quán)益

(十二)明確不同權(quán)能建設(shè)用地使用權(quán)抵押的條件。以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)可以依法依規(guī)設(shè)定抵押權(quán)，劃撥土地抵押權(quán)實現(xiàn)時應(yīng)優(yōu)先繳納土地出讓收入。以出讓、作價出資或入股等方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)可以設(shè)定抵押權(quán)。以租賃方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)，承租人在按規(guī)定支付土地租金并完成開發(fā)建設(shè)后，根據(jù)租賃合同約定，其地上建筑物、其他附著物連同土地可以依法一并抵押。

(十三)放寬對抵押權(quán)人的限制。自然人、企業(yè)均可作為抵押權(quán)人申請以建設(shè)用地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)辦理不動產(chǎn)抵押相關(guān)手續(xù)，涉及企業(yè)之間債權(quán)債務(wù)合同的須符合有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

(十四)依法保障抵押權(quán)能。探索允許不以公益為目的的養(yǎng)老、教育等社會領(lǐng)域企業(yè)以有償取得的建設(shè)用地使用權(quán)、設(shè)施等財產(chǎn)進行抵押融資。各地要進一步完善抵押權(quán)實現(xiàn)后保障原有經(jīng)營活動持續(xù)穩(wěn)定的配套措施，確保土地用途不改變、利益相關(guān)人權(quán)益不受損。探索建立建設(shè)用地使用權(quán)抵押風(fēng)險提示機制和抵押資金監(jiān)管機制，防控市場風(fēng)險。

五、創(chuàng)新運行模式，規(guī)范市場秩序

(十五)建立交易平臺。各地要在市、縣自然資源主管部門現(xiàn)有的土地交易機構(gòu)或平臺基礎(chǔ)上搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場交易平臺，匯集土地二級市場交易信息，提供交易場所，辦理交易事務(wù)，大力推進線上交易平臺和信息系統(tǒng)建設(shè)。

(十六)規(guī)范交易流程。建立“信息發(fā)布—達成意向—簽訂合同—交易監(jiān)管”的交易流程。交易雙方可通過土地二級市場交易平臺等渠道發(fā)布和獲取市場信息;可自行協(xié)商交易，也可委托土地二級市場交易平臺公開交易;達成一致后簽訂合同，依法申報交易價格，申報價格比標定地價低20%以上的，市、縣人民政府可行使優(yōu)先購買權(quán)。各地要加強交易事中事后監(jiān)管，對違反有關(guān)法律法規(guī)或不符合出讓合同約定、劃撥決定書規(guī)定的，不予辦理相關(guān)手續(xù)。

(十七)加強信息互通共享。加強涉地司法處置工作銜接，涉及建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的案件，自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)向人民法院提供所涉不動產(chǎn)的權(quán)利狀況、原出讓合同約定的權(quán)利義務(wù)情況等。建立健全執(zhí)行聯(lián)動機制，司法處置土地可進入土地二級市場交易平臺交易。加強涉地資產(chǎn)處置工作銜接，政府有關(guān)部門或事業(yè)單位進行國有資產(chǎn)處置時涉及劃撥建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，應(yīng)征求自然資源主管部門意見，并將宗地有關(guān)情況如實告知當(dāng)事人。自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、稅務(wù)、市場監(jiān)管等主管部門應(yīng)加強對涉地股權(quán)轉(zhuǎn)讓的聯(lián)合監(jiān)管。加強建設(shè)用地使用權(quán)與房地產(chǎn)交易管理的銜接，建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押涉及房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的，住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門與自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)加強信息共享。

六、健全服務(wù)體系，加強監(jiān)測監(jiān)管

(十八)提供便捷高效的政務(wù)服務(wù)。在土地交易機構(gòu)或平臺內(nèi)匯集交易、登記、稅務(wù)、金融等相關(guān)部門或機構(gòu)的辦事窗口，大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，積極推進“一窗受理、一網(wǎng)通辦、一站辦結(jié)”，大力精簡證明材料，壓縮辦理時間，提高辦事效率和服務(wù)水平。發(fā)揮土地交易機構(gòu)或平臺的專業(yè)優(yōu)勢，提供法律、政策咨詢服務(wù)，協(xié)調(diào)矛盾，化解糾紛，營造良好的交易環(huán)境。

(十九)培育和規(guī)范中介組織。發(fā)揮社會中介組織在市場交易活動中的橋梁作用，發(fā)展相關(guān)機構(gòu)，為交易各方提供推介、展示、咨詢、估價、經(jīng)紀等服務(wù)。各地要加強指導(dǎo)和監(jiān)管，引導(dǎo)社會中介組織誠信經(jīng)營。

(二十)加強市場監(jiān)測監(jiān)管與調(diào)控。健全土地二級市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管制度，完善監(jiān)測監(jiān)管信息系統(tǒng)。嚴格落實公示地價體系，定期更新和發(fā)布基準地價或標定地價;完善土地二級市場的價格形成、監(jiān)測、指導(dǎo)、監(jiān)督機制，防止交易價格異常波動。土地轉(zhuǎn)讓涉及房地產(chǎn)開發(fā)的相關(guān)資金來源應(yīng)符合房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)購地和融資的相關(guān)規(guī)定。強化土地一、二級市場聯(lián)動，加強土地投放總量、結(jié)構(gòu)、時序等的銜接，適時運用財稅、金融等手段，加強對土地市場的整體調(diào)控，維護市場平穩(wěn)運行。

(二十一)完善土地市場信用體系。土地轉(zhuǎn)讓后，出讓合同所載明的權(quán)利義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移，受讓人應(yīng)依法履約。要加強對交易各方的信用監(jiān)管，健全以“雙隨機、一公開”為基本手段、以重點監(jiān)管為補充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制。各地要結(jié)合本地區(qū)實際，制定土地市場信用評價規(guī)則和約束措施，對失信責(zé)任主體實施聯(lián)合懲戒，推進土地市場信用體系共建共治共享。

七、保障措施

(二十二)加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各地區(qū)各有關(guān)部門要充分認識完善土地二級市場的重要性，結(jié)合實際研究制定實施細則和配套措施，確保各項工作舉措和要求落實到位。各級自然資源、財政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理、稅務(wù)、市場監(jiān)管、金融等主管部門要建立聯(lián)動機制，明確分工，落實責(zé)任，做好人員和經(jīng)費保障，有序推進土地二級市場建設(shè)。已依法入市的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，可參照本意見執(zhí)行。

(二十三)重視宣傳引導(dǎo)。加大對土地二級市場相關(guān)政策的宣傳力度，及時總結(jié)推廣各地典型經(jīng)驗和創(chuàng)新做法，擴大土地二級市場影響力、吸引力，調(diào)動市場主體參與積極性。合理引導(dǎo)市場預(yù)期，及時回應(yīng)公眾關(guān)切，營造良好的土地市場輿論氛圍，提升市場主體和全社會依法規(guī)范、節(jié)約集約用地的意識，切實提高資源利用效率。

(二十四)嚴格責(zé)任追究。強化監(jiān)督問責(zé)，對違反土地二級市場相關(guān)規(guī)定的地方政府和有關(guān)部門、單位以及責(zé)任人員嚴格實行責(zé)任追究，堅決打擊各種腐敗行為。

國務(wù)院辦公廳

2019年7月6日