城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、差距日趨擴(kuò)大等問題倒逼城鄉(xiāng)一體化的實(shí)質(zhì)性突破，時(shí)至今日已到了不得不改革的關(guān)鍵階段。在此背景下，2017年中央一號(hào)文件首次提出的“田園綜合體”，作為中國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的全新探索，通過導(dǎo)入新環(huán)境、新業(yè)態(tài)、新人群、新生活，將掀起一場(chǎng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“新革命”，成為“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的核心抓手，同時(shí)也孕育著巨大的市場(chǎng)藍(lán)海。

一邊捆著草，一邊餓著牛

鄉(xiāng)村要振興，土地是根本。土地資源作為農(nóng)村最基本也是最重要的生產(chǎn)要素，承載著鄉(xiāng)村振興的重大使命，農(nóng)村土地資源價(jià)值的釋放決定著新一輪城鄉(xiāng)改革的成敗。與此同時(shí)，土地財(cái)政支撐下的“瘋狂供地”使得可利用的城市建設(shè)用地難以為繼，未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須向農(nóng)村土地要空間。

一邊捆著草，一邊餓著牛，土地問題成為制約城鄉(xiāng)發(fā)展的癥結(jié)所在。國(guó)家層面以政策試點(diǎn)方式為農(nóng)村土地利用撕開了一道口子，意欲投身田園綜合體建設(shè)的新興主體，有望從一道縫窺得一片天，在田園綜合體的巨大藍(lán)海中分得一杯羹。

土地政策演變：猶抱琵琶半遮面

中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷史，從某種意義上就是一部農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展史。從新中國(guó)成立以來(lái)，農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了幾次重大改革，1992年土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)嘗試標(biāo)志著農(nóng)村土地使用權(quán)的市場(chǎng)化開端。自此，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策經(jīng)歷了探索合法、嚴(yán)格管控、創(chuàng)新試點(diǎn)三大階段，2015年1月《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》正式從中央層面開啟了我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的大幕。

改革關(guān)鍵詞一：三權(quán)分置。實(shí)行土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置并行，承包主體與經(jīng)營(yíng)主體分離，推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)集體、承包農(nóng)戶、新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地權(quán)利的共享。

改革關(guān)鍵詞二：同權(quán)同價(jià)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

改革關(guān)鍵詞三：創(chuàng)新試點(diǎn)。農(nóng)村“三塊地”改革進(jìn)入深水區(qū)，目前已授權(quán)33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革創(chuàng)新試點(diǎn)工作。2018年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)范圍繼續(xù)擴(kuò)大，將實(shí)行“整省整市”試點(diǎn)，全國(guó)性推廣也將指日可待。

雖然目前農(nóng)村土地制度改革仍然猶抱琵琶半遮面，但透過政策演變歷程可見，農(nóng)村土地改革創(chuàng)新及推廣已是大勢(shì)所趨，困擾田園綜合體建設(shè)的土地利用問題依然有跡可循。

土地利用類型：亂花漸欲迷人眼

田園綜合體土地利用涵蓋國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地兩種類型，其中國(guó)有土地依照土地利用性質(zhì)可采取出讓、劃撥、轉(zhuǎn)讓等方式獲得，目前已經(jīng)形成完備成熟的土地獲取流程，在此不做贅述。

農(nóng)村集體土地作為田園綜合體發(fā)展的主陣地，其用地類型和獲取方式成為新興主體的核心關(guān)注點(diǎn)。那么田園綜合體可利用的農(nóng)村土地類型有哪些呢?

1、農(nóng)用地：即農(nóng)村集體承包土地/耕地，包括基本農(nóng)田和一般農(nóng)田，是田園綜合體發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的核心載體。

2、四荒地：荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用的土地，屬于國(guó)家鼓勵(lì)利用和發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的類型。

3、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地：是指除農(nóng)村宅基地、公益性公共設(shè)施用地之外、具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，前身一般為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。

4、閑置宅基地：即農(nóng)民自有住宅用地，農(nóng)民對(duì)宅基地只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)，宅基地以及住宅房屋不僅可以用于居住，也可以用于從事家庭生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

5、其它可利用土地類型：包括礦區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)部分用地、森林部分用地、其它荒地等。

由此可見，田園綜合體涉及的土地類型紛繁復(fù)雜，不少磨拳擦掌、躍躍欲試的新興主體往往望而卻步。而撥開云霧，我們發(fā)現(xiàn)，其實(shí)田園綜合體土地利用的終極瓶頸在于最難啃的“三塊硬骨頭”，而隨著農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新改革，田園綜合體土地利用的解決之道愈發(fā)明朗。

土地利用模式：守得云開見月明

Ⅰ、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地——率先破題

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市成為此輪土地制度改革試點(diǎn)最大的突破點(diǎn)，也將成為田園綜合體運(yùn)營(yíng)商獲得建設(shè)用地指標(biāo)的最重要途徑。

自2015年初農(nóng)村集體土地改革，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，目前全國(guó)已有33個(gè)縣市區(qū)試點(diǎn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)踐，浙江德清市、成都郫都區(qū)、北京大興區(qū)等作為最早參與試點(diǎn)的城市，均積累了較為成熟的入市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。盡管目前試點(diǎn)區(qū)域有限，但隨著試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的日益成熟，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市全國(guó)性推廣趨勢(shì)已不可逆。

案例解讀：成都多利綠城桃花源

2016年11月4日，多利(成都)農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司通過掛牌方式取得農(nóng)村土改試點(diǎn)郫都區(qū)白云村108.38畝地塊，后由多利、平安和綠城三方合作開發(fā)。2017年3月體驗(yàn)區(qū)亮相，首批次27套新房已經(jīng)售罄。

多利桃花源由此成為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的經(jīng)典項(xiàng)目，但是需要注意的是，桃花源地產(chǎn)產(chǎn)品為40年產(chǎn)權(quán)，居住水電氣為商業(yè)價(jià)格，每戶配備1-2畝不等的院子，且地產(chǎn)銷售只以公司為售賣客群(資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方式)，究其原因在于項(xiàng)目通過競(jìng)拍獲得的土地性質(zhì)為村莊商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地，其用途受到嚴(yán)格管制，只能用于農(nóng)業(yè)相關(guān)方面的建設(shè)，因此以上種種限制條件也就不足為奇了。

Ⅱ、農(nóng)村閑置宅基地利用——空間可期

據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村宅基地廢棄等因素造成的村莊土地閑置面積達(dá)到1億多畝，占全國(guó)總耕地十八分之一，目前中國(guó)農(nóng)村宅基地15%是閑置的，浙江省部分農(nóng)村宅基地閑置率甚至高達(dá)60%。農(nóng)村閑置宅基地的利用將成為解決田園綜合體土地問題的又一關(guān)鍵性舉措。

國(guó)家政策鼓勵(lì)農(nóng)民利用閑置宅基地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，為田園綜合體建設(shè)提供了新發(fā)展空間。新興運(yùn)營(yíng)主體以租賃或分紅等方式獲得宅基地房屋使用權(quán)，通過導(dǎo)入新業(yè)態(tài)、新功能、新人群，使農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，實(shí)現(xiàn)與農(nóng)民共同發(fā)展、共同富裕。

農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)仍處于探索階段，目前僅在全國(guó)范圍內(nèi)宅基地空置率不低于8%的部分縣城農(nóng)村展開，在試點(diǎn)地區(qū)村民可保持宅基地性質(zhì)不變自用經(jīng)營(yíng)，也可由集體經(jīng)濟(jì)組織回購(gòu)原有宅基地轉(zhuǎn)換為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后依照相關(guān)政策和程序入市。隨著宅基地改革試點(diǎn)的深入推進(jìn)，田園綜合體土地利用將迎來(lái)更大的拓展空間。

Ⅲ、農(nóng)村承包地利用模式——漸趨成熟

田園綜合體是集現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑旅游、田園社區(qū)為一體的新型鄉(xiāng)村發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及一二三產(chǎn)融合發(fā)展是田園綜合體的基本要求。農(nóng)村承包地作為田園綜合體發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的核心載體，將通過創(chuàng)新土地利用模式和經(jīng)營(yíng)模式實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地的高效化、規(guī)?；?、集約化利用。

1、農(nóng)地入股模式：以重慶長(zhǎng)壽區(qū)麒麟村為例，農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，龍頭企業(yè)以現(xiàn)金入股，共同成立運(yùn)營(yíng)公司，農(nóng)民可獲得股權(quán)分紅，此種方式，土地正式轉(zhuǎn)化成了資本，具有承擔(dān)公司債權(quán)債務(wù)的責(zé)任。

2、土地信托流轉(zhuǎn)模式：以無(wú)錫陽(yáng)山鎮(zhèn)桃園村為例，把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出來(lái)并委托給信托公司進(jìn)行專業(yè)化管理，農(nóng)民手中的土地就變成了一種收益憑證，信托公司按照一定的時(shí)間和比例向農(nóng)民返還收益。

3、土地使用權(quán)交易模式：以山東棗莊為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，為農(nóng)民頒發(fā)土地使用產(chǎn)權(quán)證，農(nóng)民憑證既可將土地使用權(quán)抵押給信用社獲得貸款，也可入股合作社引入企業(yè)運(yùn)營(yíng)獲得股權(quán)分紅。

田園綜合體作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的大趨勢(shì)而非小風(fēng)口，將通過創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、創(chuàng)新農(nóng)民生活方式、創(chuàng)新新型城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)高端化、農(nóng)村舊瓶裝新酒、農(nóng)民舊貌換新顏。隨著農(nóng)村土地利用“三塊骨頭”改革試點(diǎn)的深入推進(jìn)，田園綜合體面臨的土地利用難題也將有例可循、有法可依，相信困擾中國(guó)三十年的城鄉(xiāng)關(guān)系必將守得云開見月明，迎來(lái)一片星辰大海。