1.“存量土地”的概念發(fā)展

人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情，旨在加強(qiáng)對(duì)土地資源的保護(hù)和合理利用，我國(guó)具有悠久的"存量土地"由來已久。從本質(zhì)上講，“存量土地”并不是一個(gè)新名詞，其概念發(fā)展大致可以分為三個(gè)階段。

第一階段是以土地管理的基本概念為基礎(chǔ)的。

在土地管理領(lǐng)域，對(duì)存量土地的初步認(rèn)識(shí)主要是基于閑置土地的概念。依照國(guó)土資源部頒布的《閑置土地處置辦法》，狹義的“閑置土地”是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過規(guī)定期限未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。

“閑置土地”作為處置管理的有力支撐具有法律依據(jù)，可以作為“存量土地”的概念基礎(chǔ)。而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展下的各種復(fù)雜問題的“閑置土地”的概念不能在新型城市化背景表演來解決。

第二階段，強(qiáng)調(diào)“高效利用”的概念擴(kuò)展。

為強(qiáng)調(diào)土地高效利用的目標(biāo)， 存量土地在狹義閑置土地的基礎(chǔ)上擴(kuò)展了內(nèi)涵。它不但包括狹義的閑置土地，也包括非法批地所造成的閑置土地和荒蕪的耕地;基于土地經(jīng)濟(jì)效益，也是指一定時(shí)期內(nèi)未產(chǎn)生應(yīng)有經(jīng)濟(jì)效益的土地，如未有項(xiàng)目的建設(shè)地、有項(xiàng)目注冊(cè)的未建設(shè)地以及土地產(chǎn)出效益低的土地(何書金，蘇光全，2000);還包括拆遷過度而拋荒的土地、破敗房屋、長(zhǎng)期不用的倉(cāng)庫(kù)、爛尾樓、被遺棄的鐵路、廢棄的工廠以及未使用的老碼頭等(棟隆，2005);甚至，可根據(jù)已閑置時(shí)間和功能的實(shí)現(xiàn)程度來辨別閑置土地(朱林興，2006)。

概念拓展后，“存量土地”的研究對(duì)象既包括建設(shè)用地又包括非建設(shè)用地、合法用地和違法用地、未利用地和未使用住房等，由于概念過于寬泛，難以制定有針對(duì)性的土地管理政策和土地利用方法，但深入地“低效利用”研究，以及老城區(qū)的改造的探索結(jié)合，極大地促進(jìn)了“存量土地”的概念的發(fā)展。

第三階段是"多規(guī)合一"的概念集成。

近年來，在“多規(guī)合一”的實(shí)踐中，尤其在城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃結(jié)合的過程中，基于集約高效利用土地的要求，“存量土地”概念不只是對(duì)現(xiàn)狀的評(píng)述，而整合為一種政策性概念，反映著以更新為前提的城鄉(xiāng)建設(shè)和土地利用發(fā)展導(dǎo)向。

從“農(nóng)業(yè)關(guān)系”、“出讓情況”等土地使用權(quán)和使用權(quán)關(guān)系的表達(dá)，到更突出的土地表現(xiàn)和再開發(fā)潛力，土地更新的角度對(duì)土地存量的概念進(jìn)行了深入的整合。“存量土地”作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地緊張的情況下制約發(fā)展的潛在空間，明確為現(xiàn)狀未利用或低效利用的，未來能夠利用、二次利用或加強(qiáng)利用的城鄉(xiāng)建設(shè)用地，是有更新潛力和更新需要的土地。
 

2.有關(guān)“存量土地”的幾點(diǎn)辨析

(1)“存量土地”與“增量土地”

存量土地與增量土地是兩個(gè)相對(duì)的概念。增量規(guī)劃向存量規(guī)劃轉(zhuǎn)型，最顯然的特征是規(guī)劃對(duì)象從增量土地向存量土地轉(zhuǎn)移。城市和農(nóng)村建設(shè)用地，但“增量土地”是新增建設(shè)用地，而“存量土地”已經(jīng)占有或使用的土地。

(2)“存量土地”與“增量土地”

存量土地與增量土地有本質(zhì)區(qū)別。“存量土地”是以土地的產(chǎn)權(quán)狀態(tài)，而不是以現(xiàn)狀建設(shè)狀態(tài)來衡量的。無論土地建設(shè)狀況如何，都不會(huì)改變現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)狀況。在實(shí)踐中，兩者是不同的側(cè)重點(diǎn)，比如在狀態(tài)評(píng)估的土地使用，國(guó)有土地建設(shè)作為本次評(píng)估的基礎(chǔ)地位，就可以直接反映城市建設(shè)和發(fā)展的水平，國(guó)家作為產(chǎn)權(quán)評(píng)估的基礎(chǔ)，它是能夠把握深地關(guān)系，促進(jìn)兩個(gè)規(guī)則的銜接，以避免與現(xiàn)有的土地利用總體規(guī)劃發(fā)生的后續(xù)調(diào)整的沖突。

(3)“存量土地更新”與“城市更新”

在研究范圍上，存量用地更新工作范圍更大，覆蓋城鄉(xiāng)全域，而城市更新一般限定為城市建成區(qū)。

在宗旨，“存量土地更新”，探索城鄉(xiāng)土地資源利用的潛力，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以互補(bǔ)的情況下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源，最終目的是促進(jìn)城鄉(xiāng)土地利用優(yōu)化。“城市更新”研究主要圍繞三大目標(biāo)展開：促進(jìn)城市功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進(jìn)城市空間形態(tài)優(yōu)化，提高城市生活質(zhì)量。

在研究?jī)?nèi)容上，“存量土地更新”主要集中在土地政策和土地管理方面，主要包括更新規(guī)劃、更新實(shí)施管理、更新政策法規(guī)等。“城市更新”以規(guī)劃和建設(shè)發(fā)展為重點(diǎn)，主要包括功能重建方法、空間重建方法、更新規(guī)劃準(zhǔn)備、更新建設(shè)等。

與存量用地更新相比，城市更新在世界范圍內(nèi)具有更廣泛的認(rèn)知和更豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。原因之一是，“城市更新”比“存量土地更新”更實(shí)用，可以進(jìn)行具體的情節(jié)，但“存量土地更新”主要依靠政策引導(dǎo)，制定相對(duì)普遍規(guī)律。另一方面，城市更新的對(duì)象往往對(duì)更新改造有著更為迫切的需求，土地升值空間較大，更新動(dòng)力充足。“存量土地”雖然具有開發(fā)潛力，但往往包含著復(fù)雜的土地權(quán)屬問題，開發(fā)潛力等同于更新障礙。
 

3.“存量土地”的分類

根據(jù)土地財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)和土地的使用，"存量土地"分為三類：土地、閑置土地和低效使用土地。為了便于規(guī)劃管理和政策制定，不涉及非法土地的分類，如尚未建立的土地、未轉(zhuǎn)讓的土地和違反計(jì)劃建造的土地等，也不涉及空置房屋，如居住率較低的大型住宅小區(qū)。工業(yè)園區(qū)內(nèi)空置的倉(cāng)庫(kù)工廠等。如果根據(jù)處置結(jié)果將部分違法用地分為上述三類，則制定相應(yīng)的更新策略為“存量土地”。

(1)批而未供土地

批而未供土地的意思已經(jīng)批準(zhǔn)但尚未農(nóng)民使用土地。批而未供主要有兩種形式，一種是批而未征，原來的集體農(nóng)用地已經(jīng)取得省級(jí)政府農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，但由于種種原因，還未征收的土地;一種為征而未供，土地已經(jīng)取得農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)，并征收成為凈地，但還未出讓給開發(fā)建設(shè)單位。批而未供土地一般拆遷和土地征用過程中遇到困難，或者是因?yàn)橥度氩蛔?，?xiàng)目落地是不理想的。一定數(shù)量的“批準(zhǔn)但未供地，”是不可避免的常態(tài)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中，但是，土地出讓金的增長(zhǎng)數(shù)量，會(huì)導(dǎo)致假緊張的用地指標(biāo)，同時(shí)，土地未批先建的違法占地經(jīng)常以一種不正常的方式消化這部分指標(biāo)，長(zhǎng)此以往造成惡性循環(huán)。

(2)閑置土地

“閑置土地”在《閑置土地處置辦法》中有明確定義。包括政府盲目供地，建設(shè)監(jiān)督，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃缺乏銜接，以及企業(yè)缺乏資金，無力開發(fā)，企業(yè)囤積，投機(jī)等升值。目前，由于土地的大量供應(yīng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)的萎靡不振，我國(guó)各大城市在工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)、新城等地閑置土地的情況尤為普遍。

(3)低效利用土地

“低效用地”是指城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用不足，土地利用效率低，不符合環(huán)境保護(hù)和景觀保護(hù)要求的土地。具有再開發(fā)潛力和滿足城鄉(xiāng)發(fā)展要求的再開發(fā)需求。低效利用土地在存量土地中占比大，但在定義上比較模糊，包括廢棄未利用的土地、利用率和投資強(qiáng)度較低的土地、產(chǎn)能較低需改良技術(shù)設(shè)備的工業(yè)用地等，也指原批準(zhǔn)使用單位依法撤銷、破產(chǎn)或因遷址重建等停止使用的土地，企業(yè)停產(chǎn)、關(guān)閉或因環(huán)保要求限制使用的土地，無主地、廢棄地等。

這主要有三個(gè)原因。一是缺乏完善的存量土地市場(chǎng)，土地交易困難。二是城市建設(shè)初期發(fā)展起來的房屋、工業(yè)建筑、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施，已經(jīng)破舊不堪，或者不適應(yīng)城市功能布局的需要，需要改造。三是土地污染和地帶性，惡劣的環(huán)境等原因不能合理利用。

存量土地是存量規(guī)劃背景下具有開發(fā)潛力的寶貴土地資源。從某種意義上說，“更新”并不是對(duì)最后資源的掠奪，也可能意味著“保留”和“空白”。從更新的角度來看，目光尤其應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)遠(yuǎn)。