特色小城鎮(zhèn)從類型來看，主要可以分為“產業(yè)型”和“文化旅游型”兩大類，也有兩者融合的“產業(yè)+文化旅游型”，不論哪種類型的特色小城鎮(zhèn)土地在開發(fā)建設過程中都會遇到很多問題，只留足城鎮(zhèn)發(fā)展空間對特色小城鎮(zhèn)是不夠的，要以產業(yè)為重點，明確其重點產業(yè)和輔助產業(yè)。本篇結合前兩批特色小城鎮(zhèn)土地開發(fā)利用情況，總結特色小城鎮(zhèn)現狀開發(fā)建設過程中土地配置存在的問題及解決對策。

一、建設土地利用存在的問題

1、人口與用地指標不匹配，導致土地集約節(jié)約程度不高

不同類型的特色小城鎮(zhèn)，人口預測指標方法不同，產業(yè)型特色小城鎮(zhèn)和文化型特色小城鎮(zhèn)人口預測因子選取各異，所以對用地指標的配置就會有差異，但現在特色小城鎮(zhèn)面臨明顯的兩個極端現象，東部沿海地區(qū)小城鎮(zhèn)建成區(qū)規(guī)模普遍較大，而內陸地區(qū)小城鎮(zhèn)建成區(qū)規(guī)模普遍較小。第一批127個全國特色小城鎮(zhèn)(5個數據缺失)人均建設用地面積243.75平方米，指標偏高、小城鎮(zhèn)建設用地粗放，土地集約節(jié)約程度不高。即使如此，入選的特色小城鎮(zhèn)普遍反映建設用地指標是制約小城鎮(zhèn)建設項目發(fā)展的最主要問題。

文化旅游型特色小城鎮(zhèn)土地面臨的問題是總量供給缺失。一般城市土地利用總體規(guī)劃和城市用地指標中沒有旅游性質用地指標配置，按照現有2012年1月1日起實施的《城市用地分類與規(guī)劃建設用地準》，城市建設用地標準要求“用地統(tǒng)計范圍與人口統(tǒng)計范圍必須一致”，也就是“以當地人口確定用地指標”的統(tǒng)計方法。其中人口規(guī)模是按照區(qū)域常住人口進行統(tǒng)計，沒有短期“流動人口”用地配給，造成旅游用地指標從根源上缺失，難以滿足旅游業(yè)轉型升級的要求。在《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》中“旅游用地”沒有分類，也就沒有相應指標的配置，現有旅游用地基本沿襲“工業(yè)”項目發(fā)展模式，忽略了旅游用地外向性用地、適度集約用地、普適性用地等特質。

產業(yè)型特色小城鎮(zhèn)產業(yè)人口數量基于傳統(tǒng)人口規(guī)模預測方法包括帶眷系數法、生產函數法、勞動力需求預測分析法、勞動平衡法等，傳統(tǒng)人口規(guī)模預測方法預測工業(yè)區(qū)人口規(guī)模都是基于用工數量進行計算，用工數量也多根據工業(yè)用地或產業(yè)規(guī)模等各種指標計算，但是工業(yè)新形勢下，傳統(tǒng)的產業(yè)人口預測會產生很大偏差，造成土地資源配置、基礎設施配置、戰(zhàn)略決策都會有失誤。

2、新增用地需求大，保障難度較高

特色小城鎮(zhèn)建設需要使用建設用地，但各省份每年大量的用地指標需要投向民生基礎設施、重大產業(yè)園區(qū)等項目，結余指標數量有限，保障特色小城鎮(zhèn)建設需求難度較大，而這些問題都是國家層面的政策控制，各省份基本上無能為力。以杭州省為例，假如特色小鎮(zhèn)規(guī)劃面積3平方公里，建設面積1平方公里計算，“十三五”期間，1000個國家級特色小鎮(zhèn)需要新增建設用地1000平方公里，土地要素保障問題亟待破解。然而土地新增建設用地審批權限更加嚴格，如出現違反規(guī)劃、超計劃用地，基本農田保護責任、耕地占補平衡任務不落實，土地節(jié)約集約利用水平低下等情況，將相應扣減土地利用年度計劃中的新增建設用地指標;情節(jié)嚴重的，在整改到位前，暫停該地區(qū)新增建設用地審批。

3、土地配置結構不合理，規(guī)劃管控力度不足

以文化旅游型為主導的特色小城鎮(zhèn)，普遍存在建筑密度和容積率較低，公共設施用地配置不完善，綠化用地占比較小的問題，這使得特色小城鎮(zhèn)土地利用結構不合理，效率低下。以產業(yè)為主導的特色小城鎮(zhèn)，存在著“多圈少建、圈而慢建”等現象，其粗放、低效利用土地形式較為嚴峻。

一些特色小城鎮(zhèn)不遵照上位規(guī)劃指導性，盲目要求政府新增建設指標，使得總體規(guī)劃失去管制作用。特別是針對緊鄰主城區(qū)的現狀土地，脫離建制鎮(zhèn)建成區(qū)，新開辟特色小城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設區(qū)，占用更多的耕地，與特色小城鎮(zhèn)培育理念背道而馳。

4、存量用地規(guī)模大，但未高效盤活利用

新增建設用地指標報批難度大，報批成本越來越高。新增用地報批周期較長，涉及到征地、拆遷、補償、安置等一系列問題，而城鎮(zhèn)中存在很多閑置土地、廢舊用地和工業(yè)廠房可以直接盤活利用，但一些特色小城鎮(zhèn)沒有合理利用存量資源，導致很多低效土地荒廢。

5、土地供后監(jiān)管存“盲區(qū)”

一些投資主體急于搞特色小城鎮(zhèn)，抓住某房地產樓盤的名字直接披上特色小城鎮(zhèn)的外衣“圈錢圈地”，搞住宅小區(qū)建設，對小城鎮(zhèn)未來主導產業(yè)并未有清晰認識。一些產業(yè)型特色小城鎮(zhèn)土地出讓后，企業(yè)僅投資興建了部分區(qū)域，其余部分則閑置或搭蓋簡易建筑物，企業(yè)可利用土地向銀行抵押融資，甚至通過大規(guī)模“囤地”，以待城市擴展，工業(yè)土地用途變更，實現土地“增值收益”。土地供應后，用的合理不合理，是否達到集約節(jié)約要求，國土部門“鞭長莫及”。

6、土地利用政策針對性弱

國家層面支持特色小城鎮(zhèn)建設制定了4條支持政策：一規(guī)范推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤;二建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵機制，允許存量土地使用權人在不違反法律法規(guī)、符合相關規(guī)劃的前提下，按照有關規(guī)定經批準后對土地進行再開發(fā);三因地制宜推進低丘緩坡地開發(fā);四完善集體建設用地經營權和宅基地使用流轉機制。盡管政策發(fā)揮了積極有效的作用，但也存在政策普適性較強而針對性不足的問題。

二、特色小城鎮(zhèn)土地利用對策建議

1、 土地資源集約節(jié)約利用

集中土地有限資源，發(fā)揮規(guī)模效應，通過四點實現土地集約節(jié)約利用：

第一，科學合理的人口預測是正確配置產業(yè)設施和旅游服務設施的前提，避免用地規(guī)模浪費，依托建制鎮(zhèn)的特色小城鎮(zhèn)積極打造設施資源共建共享。

第二，加強用地計劃管理和指標控制，可依情況適當提高土地建筑密度和容積率。

第三，發(fā)揮地價的調控作用。促進土地集約利用水平的提高，以地價為杠桿，實現對土地經營監(jiān)管調控。

第四，加強對農用耕地的控制力度。建立農用耕地保護區(qū)，加大力度建設農田基礎設施，治理中、低產量耕地，間接提高土地利用率，從而達到農業(yè)生產用地的節(jié)約集約利用。

2、 優(yōu)化配置土地利用空間

土地配置的目的是把一定土地利用方式與土地適宜性、社會經濟性進行適合比配，優(yōu)化是在土地利用現狀基礎上進行改良目標優(yōu)化、結構優(yōu)化和效益優(yōu)化。

第一，針對產業(yè)型特色小城鎮(zhèn)，加強產業(yè)與用地的空間協(xié)同，打造順暢的上下游產業(yè)鏈，并在空間上實現科學布局，引導產業(yè)集聚、用地集約;產業(yè)選擇上注重消耗能源較少的項目，糾正工業(yè)用地規(guī)模過大、產業(yè)定位不清晰問題。特別是中西部地區(qū)從實際出發(fā)，科學推進特色小鎮(zhèn)建設布局，走少而特、少而精、少而專的發(fā)展之路，避免過度追求數量目標和投資規(guī)模。

第二，合理調整建設用地比例結構?？刂粕a用地、保障生活用地，增加生態(tài)用地。

3、盤活低效閑置建設用地

針對新增建設指標保障性難得問題，全力推動低效用地再開發(fā)工作，放寬低效用地盤活政策管控，提高存量土地利用率，將雞肋土地變黃金地。目前福建省特色小城鎮(zhèn)用地政策規(guī)定，對工礦廠房、倉儲用房進行改建及利用地下空間，提高容積率的，可不再補繳土地價款差額;河南省鼓勵社會資本參與鎮(zhèn)區(qū)廢舊廠房改造和荒地、廢棄地開發(fā)利用以及低效用地再開發(fā);杭州累計15萬畝土地新生，變低效用地為雙創(chuàng)樣板。

4、 嚴控土地房地產化傾向

循序漸進發(fā)展“市郊鎮(zhèn)”“市中鎮(zhèn)”“園中鎮(zhèn)”“鎮(zhèn)中鎮(zhèn)”等不同類型特色小城鎮(zhèn)，但不能盲目把產業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、體育基地、美麗鄉(xiāng)村、田園綜合體及行政建制鎮(zhèn)“穿新鞋走老路”。

嚴控地產化可采取三方面措施：

一是合理控制住宅用地比例，根據常住人口規(guī)模和產業(yè)就業(yè)人口規(guī)劃的合理預測，合理確定住宅用地總量，在拿地平衡上，產業(yè)用地與住宅用地比例一般可按配比為5:5或者6:4來平衡拿地，即從土地供給環(huán)節(jié)控制房地產過度開發(fā);

二是對產業(yè)內容、盈利模式和后期運營方案進行重點把關，防止地產開發(fā)混入其他產業(yè)。除此之外，每個特色小城鎮(zhèn)必須詳細公開規(guī)劃信息、招商信息、產業(yè)信息、運營信息，以便社會監(jiān)督;

三是有完善的退出機制，定期明察暗訪，防止已經獲得特色小城鎮(zhèn)稱號的后期轉向地產開發(fā)。

5、 制定靈活的用地政策

國家對特色小城鎮(zhèn)土地支持政策之外，各地應結合實際現狀積極探索土地用地政策，進行靈活創(chuàng)新，加大盤活低效存量建設用地。探索城鄉(xiāng)用地增減掛鉤和集體土地流轉和租賃，鼓勵集體建設用地使用權轉讓、租賃等方式有序進行農家樂、牧家樂、家庭旅館、農莊旅游等開發(fā)項目試點。在拿地平衡上，可探索住宅、產業(yè)用地捆綁出讓。佛山南海作為我國集體用地改革的試驗區(qū)，在很多途徑實施上都可為特色小城鎮(zhèn)拿地提供借鑒。根據南海“53號文“探索實施的”混合功能出讓“的新供地方式，連片的工業(yè)區(qū)、村集體工業(yè)園區(qū)可在規(guī)劃的引領下，允許部分土地在符合環(huán)保要求、安全生產要求下，探索商住混合工業(yè)的用地功能。即通過住宅用地與產業(yè)用地捆綁拿地的方式，來獲取住宅用地。產業(yè)用地與住宅用地比例可根據具體情況而定，一般可按配比為5:5或者6:4來平衡拿地。

允許通過借用、租用現狀空閑土地的形式，拆除部分破舊住宅，打造多處綠地廣場。允許部分小鎮(zhèn)將開敞空間、綠地廣場、非硬化地面的閑置空間等類型用地納入非建設用地管理，通過建設用地指標騰挪，平衡特色小城鎮(zhèn)土地指標。

6、 加強政府土地監(jiān)督管控

特色小城鎮(zhèn)土地開發(fā)應堅持規(guī)劃先行、多規(guī)融合，生產、生活、生態(tài)“三生融合”，也足可體現對生態(tài)、環(huán)境保護的重視程度。開發(fā)建設過程中以鎮(zhèn)、村土地利用規(guī)劃為依據，發(fā)揮其引導和管控作用，針對特色小城鎮(zhèn)發(fā)展建設的5條基本輪廓線，即生態(tài)保護紅線、基本農田保護紅線、小鎮(zhèn)開發(fā)邊界線、建設用地規(guī)?？刂凭€和小鎮(zhèn)建設用地擴展邊界線進行科學的規(guī)劃管控。政府在規(guī)劃管控上要適度合理，不能制定所謂行政命令，不能人為確定指標，而是要通過改革來創(chuàng)造權利分配的機會，運用價格機制調控土地。政府督查機構應加強動態(tài)巡查，建立集約節(jié)約用地責任機制，批前、批中、批后要全面跟蹤監(jiān)督檢查，實施全程監(jiān)管。