2017年中央“一號文件”首次提出了“田園綜合體”這一新概念，“支持有條件的鄉(xiāng)村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環(huán)農業(yè)、創(chuàng)意農業(yè)、農事體驗于一體的田園綜合體，通過農業(yè)綜合開發(fā)、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范”。

打造田園綜合體與建設用地密不可分，也是很多建設者們的關注焦點，可以說，解決土地問題是建設田園綜合體成功的關鍵。

一、政策原文

深化農村集體產權制度改革。落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”辦法。加快推進農村承包地確權登記頒證，擴大整省試點范圍。統(tǒng)籌協(xié)調推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。全面加快“房地一體”的農村宅基地和集體建設用地確權登記頒證工作。

認真總結農村宅基地制度改革試點經驗，在充分保障農戶宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制的前提下，落實宅基地集體所有權，維護農戶依法取得的宅基地占有和使用權，探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入。

允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對進城落戶農民自愿退出承包地、宅基地的補償。抓緊研究制定農村集體經濟組織相關法律，賦予農村集體經濟組織法人資格。

全面開展農村集體資產清產核資。穩(wěn)妥有序、由點及面推進農村集體經營性資產股份合作制改革，確認成員身份，量化經營性資產，保障農民集體資產權利。

從實際出發(fā)探索發(fā)展集體經濟有效途徑，鼓勵地方開展資源變資產、資金變股金、農民變股東等改革，增強集體經濟發(fā)展活力和實力。

研究制定支持農村集體產權制度改革的稅收政策。深化集體林權制度改革。加快水權水市場建設，推進水資源使用權確權和進場交易。加快農村產權交易市場建設。

二、政策解讀

文件提出允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設用地采取入股、聯營等方式，重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產業(yè)和農村三產融合發(fā)展。

文件強調，要認真總結農村宅基地制度改革試點經驗，在充分保障農戶宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制的前提下，落實宅基地集體所有權，維護農戶依法取得的宅基地占有和使用權，探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入。

同時要注意的是宅基地等集體建設用地利用中：嚴禁違法違規(guī)開發(fā)房地產或建私人莊園會所;注意保護農戶和農村集體經濟組織的權利，防止集體資產被外來資本控制。

文件還提出，支持有條件的鄉(xiāng)村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和收益、集循環(huán)農業(yè)、創(chuàng)意農業(yè)、農事體驗于一體的田園綜合體，通過農業(yè)綜合開發(fā)、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范。

三、幾個土地概念

1.集體建設用地

集體建設用地是田園綜合體的重要承載形式。

集體建設用地，又叫鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設用地或農村集體土地建設用地，是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村集體經濟組織和農村個人投資或集資，進行各項非農業(yè)建設所使用的土地。集體建設用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地。

在國有建設用地一級市場中，政府既是管理者，又是組織實施者，并代表全民享有土地收益權。而在集體建設用地一級市場中，政府僅僅是管理服務機構，享有土地所有權的農民集體才是組織實施者并享有土地收益。

2.土地流轉

隨著經濟新常態(tài)，國家實施了新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設、供給側結構性改革等一系列戰(zhàn)略舉措，實行建設用地總量和強度的“雙控”，嚴格節(jié)約集約用地管理。先后出臺了《基本農田保護條例》、《農村土地承包法》等，對土地開發(fā)的用途管制有非常明確的規(guī)定。

特別是《國土資源部 農業(yè)部關于進一步支持設施農業(yè)健康發(fā)展的通知》(國土資發(fā)〔2014〕127號)的發(fā)布，更是將該要求進一步明確，使得發(fā)展休閑農業(yè)在新增用地指標上面臨著較多的條規(guī)限制。

①土地流轉帶來價值重估

有權威報告指出，從土地資源的角度來看，一方面，土地流轉將明顯提升耕地價值，土地資源價值必將被重估;另一方面，土地流轉持續(xù)推進背景下，耕地租金增速會高于過去。作為土地改革的核心，農地流轉給二級市場最直接的機會來自于土地價值的重估。

②規(guī)?；洜I成為現實

土地流轉本質是推進土地要素的市場化，其作用能有效改善土地資源配置效率，進一步激活農業(yè)剩余勞動力的轉移，為農業(yè)規(guī)?；?、集約化、高效化經營提供廣闊空間。

③農民將就地奔小康

土地的產業(yè)結構得以優(yōu)化，效率得以提升，農民有了更多的選擇，不再背井離鄉(xiāng)而實現奔小康將成為可能。

四、全面打造田園綜合體，與土地流轉的具體關系

1.盤活農村閑置資產包括土地資源和其它資源：田園綜合體以農業(yè)為依托來進行綜合打造，發(fā)展休閑農業(yè)和各種旅游，會帶來大量的社會資本注入農村市場，一個不可回避的問題就是土地問題，要想打造田園綜合體沒有土地可行不通，有土地不是你的也行不通，田園綜合體的打造勢必會帶動當地土地的規(guī)模流轉，影響當地的土地流轉價格，使土地流轉進入新常態(tài)。

2.相應扶持政策助力農村土地流轉：當前我國正處在農業(yè)供給側結構改革的關鍵時期，打造田園綜合體有利于我國農業(yè)供給側結構改革，有利于著力發(fā)展農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)，促進三產深度融合，實現農業(yè)的全環(huán)節(jié)升級、全鏈條升值，國家勢必會制定相應的優(yōu)惠政策吸引社會資本投身到田園綜合體的綜合打造中，也勢必會有更多的農村土地流轉入市，從而吸引更多的人從事土地流轉相關工作，解決就業(yè)壓力。

3.推動農業(yè)產業(yè)化發(fā)展：把土地流轉與農業(yè)產業(yè)結構調整有機結合起來，促進土地流轉和土地規(guī)?；洜I促進資源的合理配置，推動農業(yè)產業(yè)化發(fā)展，有利于提高土地的利用率，培育各類農業(yè)主體，培養(yǎng)種糧大戶和職業(yè)化農民。

4.規(guī)范土地流轉市場：土地直接或間接流轉到外來投資者手中，是很多地方打造田園綜合體的重要環(huán)節(jié)，規(guī)?；耐恋亓鬓D有利于完善服務體系，強化流轉服務平臺建設，建立開放、競爭、公平、有序、規(guī)范的土地流轉市場，完善流轉機制。

5.盤活農村閑置房屋：閑置民居變成了鄉(xiāng)村酒店，荒山變成了度假村，水塘變成了垂釣園，農田變成了觀光采摘園，而這些項目主要是通過土地流轉實現的。

6.完善土地流轉市場：田園綜合體的打造過程復雜，勢必會導致不少土地糾紛，而這些土地糾紛對于土地流轉市場和土地流轉相應法律法規(guī)的完善提供了現實依據。

7.規(guī)范土地流轉價格：現在土地流轉價格基本都是農民要價，主要依據也是地塊本身的優(yōu)越條件還有根據當地的土地流轉價格來定價，價格沒有統(tǒng)一的標準，買賣雙方就土地價格存在爭議，田園綜合體的全面大打造，解決了土地流轉分散，無法流轉的難題，也為當地土地流轉市場提供了一個相對合理的參考價格。